Professionele tegenspraak is een kernvoorwaarde voor goed en democratisch bestuur. Ons onderzoek – gebaseerd op vierenzestig gesprekken in zestien gemeenten – laat zien hoe gemeenten tegenspraak beleven en wat nodig is om het stevig te organiseren. Het volledige onderzoeksrapport Professionele tegenspraak – je moet het maar durven kun je hieronder downloaden.
Waarom is professionele tegenspraak belangrijk
Professionele tegenspraak helpt gemeenten om betere, rechtvaardigere en zorgvuldiger besluiten te nemen. Door vanuit vakmanschap verschillende perspectieven in te brengen, voorkom je blinde vlekken en blijft macht in balans. In een tijd van maatschappelijke verharding en hoge druk op het ambtelijk vak is ruimte voor een eerlijk gesprek belangrijker dan ooit. Tegenspraak versterkt niet alleen het democratisch proces, maar ook een professionele cultuur waarin medewerkers zich veilig voelen, verantwoordelijkheid nemen en samen leren.
In de cao
In het onderhandelingsresultaat cao gemeenten en cao SGO 2024–2025 is professionele tegenspraak benoemd als belangrijk aandachtspunt:
“Professionele tegenspraak heeft betrekking op het faciliteren van medewerkers om (zowel vanuit de uitvoering als beleid) kritische geluiden en relevante signalen over alles wat invloed heeft op beleids- en besluitvorming de weg naar boven (= de politieke / ambtelijke top) te laten vinden. Bestuurders hebben hier recht op. Andersom moet er “van boven naar beneden” ook transparantie zijn in de besluitvorming en moet gecommuniceerd worden wat – soms ondanks de kritische geluiden – de reden achter de besluitvorming is. Dit geldt ook voor kritische geluiden ten aanzien van de bedrijfsvoering van/bij gemeenten, mits dit onderwerpen betreft die ondersteunend zijn aan de taken van gemeenten.”
Gemeenten vinden professionele tegenspraak essentieel voor goed bestuur, maar in de praktijk blijkt het lastig om het ook echt te organiseren. Dat blijkt uit ons onderzoek Professionele tegenspraak – je moet het maar durven van A&O fonds Gemeenten. Dit onderzoek laat zien dat gemeenten het belang van tegenspraak onderschrijven, maar dat een cultuur waarin verschil van mening gewaardeerd wordt nog niet vanzelfsprekend is.
Hieronder geven we een samenvatting van het rapport.
Wat verstaan gemeenten onder professionele tegenspraak?
Alle deelnemende gemeenten hanteren in essentie dezelfde definitie: “het respectvol inbrengen van andere perspectieven, vanuit vakmanschap en morele verantwoordelijkheid, binnen een cultuur van veiligheid – om samen tot betere en rechtvaardige besluiten te komen.”
Opvallend is dat de term zelf weinig wordt gebruikt. Het fenomeen wordt direct herkend, maar krijgt uiteenlopende namen als professioneel adviseren, kritisch meedenken of bestuurlijk-ambtelijk samenspel. Dat maakt het onderwerp soms diffuus en minder hanteerbaar.
Waarom is professionele tegenspraak zo urgent?
Uit het onderzoek blijkt brede overeenstemming over het belang: tegenspraak leidt tot betere besluiten, voorkomt machtsdenken en houdt de democratische dialoog open.
Gemeenten zien dat urgentie snel oploopt door:
- toegenomen polarisatie en hardere politieke en maatschappelijke omgangsvormen
- snelheid en druk in besluitvorming
- spanningen in het contact tussen inwoners en ambtenaren
- wisselingen in colleges na verkiezingen
Tegenspraak wordt vaak pas expliciet besproken als er iets misgaat. Dat maakt sommige organisaties reactief: de urgentie ontstaat door incidenten, niet door structurele aandacht.
Wat maakt professionele tegenspraak lastig?
- Hiërarchie en rolonduidelijkheid. Vooral jonge ambtenaren en zij-instromers missen taal en ervaring rond rollen en mandaten.
- Te vriendelijke of harmoniegerichte cultuur. Warmte krijgt voorrang op scherpte; confrontatie wordt vermeden.
- Werkdruk en weinig reflectietijd. Professionele ruimte ontstaat niet vanzelf en vraagt oefening, rust en aandacht.
- Onvoldoende voorbeeldgedrag aan de top. Als college of directie niet zichtbaar openstaan voor andere perspectieven, zakt de moed in teams snel weg.
Kortom: iedereen vindt het belangrijk, maar structurele borging is een uitdaging.
Wat is er nodig? Drie pijlers
Het onderzoek maakt duidelijk dat professionele tegenspraak pas tot bloei komt als drie pijlers samenkomen:
- Cultuur: veiligheid, steunend leiderschap, balans tussen warmte en zakelijkheid.
- Processen: duidelijke rollen, heldere overlegstructuren, vaste escalatiepaden, borging.
- Vaardigheden: luisteren, reflecteren, lef, bestuurlijke sensitiviteit en ontvankelijkheid.
Leidinggevenden vervullen hierin een sleutelrol: als rolmodel, hitteschild en bewaker van veiligheid.
De ontwikkelmatrix: waar sta jij als organisatie?
Gemeenten blijken op verschillende plekken te staan in hun ontwikkeling — van passief (“het speelt hier eigenlijk niet”) tot verankerd (“het hoort bij hoe we werken”). De matrix onderscheidt vijf typen gemeenten en maakt zichtbaar wat per type een logisch vertrekpunt is.
- Passief: impliciet en stabiel | lijkt rustig, maar kwetsbaar bij spanning
- Zoekend: impliciet en actief | wil leren, maar mist taal en structuur
- Reactief: expliciet en reactief | leert door eerdere incidenten
- Ontwikkelend: expliciet en actief | zichtbaar op de agenda, nog niet geborgd
- Verankerd: expliciet en stabiel | tegenspraak is onderdeel van het systeem
Deze typering helpt gemeenten om te bepalen waar hun vertrekpunt ligt en welke ontwikkelstap past. Deze matrix helpt leidinggevenden en directies om realistisch, zonder oordeel, te bepalen waar zij nu staan én waar beweging mogelijk is.
Wat kun jij als eerste stap zetten?
- Voer het gesprek: maak binnen jouw directie, MT of team samen helder wat professionele tegenspraak voor jullie betekent.
- Check je processen: wanneer en waar is tegenspraak nu echt georganiseerd?
- Maak het zichtbaar: begin klein, bijvoorbeeld met een structurele uitcheck in elk overleg.
- Lees het volledige rapport: daarin vind je voorbeelden, fasen van aanpak en praktische handvatten om te groeien.
Wil je in gesprek over professionele tegenspraak? Laat het ons weten via organisatie@aeno.nl.
Om je te inspireren en om hier zelf mee aan de slag te gaan hebben we een aantal verdiepende artikelen met betrekking tot het thema’s professionele tegenspraak verzameld. Ook leggen we uit wat wel en wat geen tegenspraak is.
Synoniemen
Professionele tegenspraak is ook wel onder andere woorden bekend.
- Ambtelijke of loyale tegenspraak: Dit zijn nauw verwante termen met professionele tegensprak, zeker als daarmee bedoeld wordt dat de loyaliteit bij de samenleving ligt (want dat is de ambtelijke professie). LET OP: Als met loyale tegenspraak de loyaliteit aan de organisatie of politieke kleur bedoeld wordt, zónder het publiek belang daarbij in het oog te houden, is tegenspraak misschien júist nodig.
- Ethiek: Ethiek is een verwante term, in de definitie dat organisatie-ethiek gaat om kritisch nadenken of gedrag in overeenstemming is met de morele principes van de organisatie. Zeker als je dit vertaalt als 'of beleid en uitvoering in overeenstemming is met de bedoeling van de wet' of 'of met beleid en uitvoering wel het publiek belang gediend wordt', want het dienen van het publiek belang is het doel van professionele tegenspraak. Ethiek in zijn breedste context (kritische bezinning op moreel juist handelen) gaat verder dan het dienen van het publiek belang en slaat bijvoorbeeld ook op omgangsvormen.
- Ambtelijke ruimte of tussenruimte: Waar professionele tegenspraak echter gaat over het 'uitspreken' van de ambtenaar, geven de woorden ambtelijke ruimte of tussenruimte eerder weer waar de ambtenaar ruimte ervaart om te reflecteren op hoe beleid in de praktijk uitpakt (ruimte tussen beleid en uitvoering, bijvoorbeeld). Autonomie hoort hierbij. Dit is de ruimte die de ambtenaar ervaart om – naar de bedoeling van de wet – keuzes te maken. Uiteraard dient de ambtenaar wel opmerkzaam te zijn waar de grenzen van zijn autonomie zich bevinden. Willekeur moet namelijk voorkomen worden.
- Ambtelijk vakmanschap: Professionele tegenspraak behoort inderdaad tot het vakmanschap van de ambtenaar. Ambtelijk vakmanschap gaat echter veel verder dan alleen professionele tegenspraak. Denk aan de andere competenties, die eerder in dit stuk genoemd zijn, zoals doelmatigheid en integriteit.
- Integriteit: Het is integer als een ambtenaar professioneel tegenspreekt, maar integriteit gaat verder dan professionele tegenspraak. Integriteit gaat bijvoorbeeld ook over niet omkoopbaar zijn en daar gaat professionele tegenspraak niet over.
Wat niet
Er zijn ook onderwerpen die onterecht professionele tegenspraak worden genoemd.
- Niet: Persoonlijke mening: Professionele tegenspraak gaat uitdrukkelijk niet gaat om de persoonlijke mening van de ambtenaar – of in hele sterke vorm ambtelijk activisme. Het gaat immers om de professionele loyaliteit aan de samenleving. De ambtenaar zal bij “ervaren ongenoegen of ongemak” dus altijd dienen af te wegen of zijn persoonlijke waarden en normen geraakt worden of dat primair de professionele waarden en normen geraakt worden.
LET OP: Iets anders is dat we in Nederland vrijheid van meningsuiting kennen, iets wat ook voor ambtenaren geldt. Al is het soms lastig om de grens te bepalen tussen de mens achter de ambtenaar en de rol en functie die hij vervult. De ultieme vorm van vrijheid van meningsuiting voor ambtenaren is misschien wel ambtelijk activisme, het fenomeen waarbij ambtenaren openlijk protesteren tegen het beleid van hun eigen overheidswerkgever of een andere overheid. Ambtelijk activisme is geen synoniem voor professionele tegenspraak, want in dat eerste is de persoonlijke mening van de ambtenaar leidend. - Niet: Ongewenste omgangsvormen: Professionele tegenspraak gaat ook niet over ongewenste omgangsvormen. Ongewenste omgangsvormen staan immers los van beleidskeuzes van de politiek en hoe die zich verhouden tot andere beleidskeuzes dan wel hoe dit in de uitvoering uitpakken. Uiteraard is het wel zo dat waar sprake is van ongewenste omgangsvormen er een slechte voedingsbodem is voor professionele tegenspraak.
- Niet: Juridische kaders rond dit thema: Professionele tegenspraak gaat tot slot ook niet over de juridische kaders rond dit thema, arbeidsvoorwaardelijke gevolgen bij onheus handelen. Dit zijn namelijk mogelijke gevolgen van tegenspraak, denk aan ambtelijk handelen dat naar de mening van de werkgever niet in overeenstemming is met goed ambtenaarschap, zoals dat in de Ambtenarenwet is vastgelegd. Of escalerende én beschermende maatregelen en protocollen voor klokkenluiders, die intern geen gehoor krijgen.
Naast aandacht voor het belang van professionele tegenspraak, de vereiste competenties en een open proces met een ondersteunende structuur, is er een aantal nauw samenhangende thema’s die de basis vormen voor of een aanvulling zijn op het functioneren van tegenspraak.
Deze onderwerpen zijn cruciaal omdat ze reeds (wettelijk) zijn geregeld en een essentieel raamwerk bieden waarbinnen tegenspraak effectief kan plaatsvinden en geborgd wordt.
Hieronder staan de belangrijkste van deze complementaire thema's toegelicht (gerangschikt op alfabet).
Arbowetgeving
In de wetgeving rond arbeidsomstandigheden (Arbowet, Arbobesluit en Arboregeling) staan regels voor werkgevers en werknemers om de gezondheid en veiligheid van werknemers te bevorderen. Hieronder valt ook sociale veiligheid, een werkklimaat waarin medewerkers zich durven uitspreken. En dat is ook belangrijk in het kader van professionele tegenspraak en leiderschap.
Arbocatalogus
Vanuit de Arbowetgeving zijn werkgevers verplicht arbocatalogi te maken. A&O fonds Gemeenten heeft voor de gemeentelijke sector arbocatalogi gemaakt op de onderwerpen Beeldschermwerk, Fysieke belasting, Agressie en geweld en Werkdruk. Deze arbocatalogie zijn goedgekeurd door SZW. Ze zijn te vinden in de Arbocatalogus.
Professionele tegenspraak is niet alleen gebaat bij een interne cultuur waarin medewerkers zich kunnen uitspreken, maar ook een veilige werkomgeving, waar een duidelijk beleid bestaat rond ‘agressie en geweld’ van inwoners jegens de ambtenaar. Professionele tegenspraak mag namelijk nooit op onheuse manier worden afgedwongen door een inwoner.
Integriteit
Integer handelen is niet gelijk aan, maar raakt wel aan professionele tegenspraak en leiderschap. Elke gemeentelijke organisatie zal hier op verschillende manieren aandacht voor hebben. Mocht je op zoek zijn naar informatie en hulp om zelf een integriteitsbeleid en gedragscode op te zetten? Ga dan naar deze VNG-webpagina.
Klokkenluiders
Nederland kent een Wet bescherming klokkenluiders. Een veilig werk- en meldklimaat is namelijk cruciaal. Iedereen moet zich vrij voelen om een vermoeden van misstand te melden, zoals belangenverstrengeling of inbreuk op persoonsgegevens. De Wet bescherming klokkenluiders verplicht werkgevers een meldregeling te hebben.
De VNG heeft deze wet omgezet in een modelregeling. De modelregeling bevat regels en kaders voor het melden van en vermoeden van een misstand. De modelregeling beschrijft zowel de interne als de externe procedure bij een melding.
Ongewenst gedrag
Professionele tegenspraak is gebaat bij een cultuur waarin medewerkers zich kunnen uitspreken. Soms wordt een medewerker daarin gehinderd, door bijvoorbeeld ongewenst gedrag binnen de organisatie. Op 1 januari 2007 is een Landelijke Klachtencommissie Ongewenst Gedrag voor de Decentrale Overheid (LKOG) ingesteld door het College voor Arbeidszaken van de VNG.
Deze commissie onderzoekt klachten van medewerkers over ongewenst gedrag (discriminatie, (seksuele) intimidatie, agressie en pesten). Op deze pagina vind je meer informatie over deze commissie, hoe jouw organisatie zich daarbij kan aansluiten (instemming van de OR nodig) en hoe een melding kan worden gedaan:
Ondernemingsraad
De ondernemingsraad heeft een rol bij de naleving van de Arbowetgeving, ook als het gaat om sociale veiligheid op het werk, zowel waar het gaat om beleid, als waar het gaat over de ervaring van medewerkers op dit vlak. Via deze weg heeft de OR ook medezeggenschap en invloed op de cultuur waarbinnen professionele tegenspraak en leiderschap gedijt.
RI&E
Op grond van de Arbowetgeving is een werkgever verplicht een inventarisatie te doen van de gevaren en risico’s op de werkvloer: de RI&E. Hier worden alle aspecten van het werkproces in kaart gebracht, inclusie fysieke, psychosociale en ergonomische risico’s. A&O fonds Gemeenten heeft een RI&E voor Gemeenten gemaakt.
Deze is toegespitst op de risico’s bij gemeenten, geeft overzichtelijke rapporten, is per afdeling uit te voeren, bevat zelf aan te passen vragenlijsten en de maatregelen kunnen worden toegekend aan de intern verantwoordelijke. Meer over de gemeentelijke RI&E vind je hier:
Vertrouwenspersoon
De Arbowetgeving verplicht werkgevers onder andere om hun medewerkers te beschermen tegen psychsociale arbeidsbelasting. Zij moeten hiervoor beleid opstellen en uitvoeren. Het aanstellen van een vertrouwenspersoon kan hier onderdeel van zijn. Deze vertrouwenspersoon is er voor medewerkers die een melding hebben over ongewenst gedrag, zoals agressie of geweld of pesten. Er ligt een wetsvoorstel over het verplicht stellen van een vertrouwenspersoon.
