Er gaat geen maand voorbij, zo lijkt het, of we hebben te maken met een nieuwe nationale crisis: klimaat, corona, stikstof, gaswinning in Groningen, een massale instroom van vluchtelingen, de toeslagenaffaire, een drinkwatercrisis, energiecrisis, etc. Ze vragen, volgens media en nationale politiek, allemaal om acuut en daadkrachtig optreden van de nationale overheid.
Twee vragen komen regelmatig naar voren in gesprekken die ik met decentraal bestuurders mag hebben: 'Is dit nu een unieke periode in de geschiedenis met al die nationale crises, een keerpunt misschien zelfs in de geschiedenis?' en 'Het lijkt wel alsof de nationale overheid steeds meer besluit maar steeds minder doet?'.
In deze bijdrage wil ik in de eerste plaats uitleggen waarom het antwoord ‘nee’ en ‘ja’ is. In de tweede plaats wat dat voor een opgave betekent voor de organisatie van het decentraal bestuur. Ik zal daarom eerst kijken naar de lange lijnen in de ontwikkeling van crises en crisisbeheersing en daarna wat dit betekent voor het decentraal bestuur in Nederland.
Wat is een crisis precies?
Het is niet eenvoudig om het begrip crisis wetenschappelijk eenduidig te definiëren.[1]
Wie redeneert vanuit het perspectief van de besliskunde gaat voor een variant van deze definitie: ‘crisis zijn situaties waarin onder druk en onzekerheid besloten moet worden over een belangrijk maatschappelijk thema.’
Wie redeneert vanuit een poging tot objectivering van de gevolgen van een crisis gaat voor een variant van deze definitie: ‘crises zijn situaties waarbij de vitale belangen van de samenleving geschaad worden’.
Wie redeneert als een bestuurskundige sluit zich aan bij een praktische samenvatting die Uri Rosenthal ooit gaf: ‘een crisis is een crisis als in de media staat dat het een crisis is’. Of net anders geformuleerd door Paul ’t Hart in 1993 ‘Crisis are a perceptual category’ dus iets is een crisis als genoeg mensen denken dat het een crisis is.[2]
Een voorbeeld: wat is het crisisgehalte van de stikstofcrisis nu precies?
De stikstofcrisis is een besliskundige crisis geworden omdat er tijdsdruk ontstond door de bekende uitspraak van de Raad van State dat de PAS-regeling, bedoeld om de oplossing van de stikstofproblematiek juist over jaren uit te smeren, ondeugdelijk was.
De stikstofcrisis is verder een illustratie van het subjectieve karakter van het bedreigde vitale belang: de overbemesting van voedselarme natuurgebiedjes door stikstof uit de lucht in Nederland die nu maatschappelijk belangrijk wordt gevonden was geen issue in de periode dat er nog grote (gezondheid bedreigende) grond-, water en luchtverontreiniging plaatsvond.
Wat zelden genoemd wordt, want niet passend bij de ‘acute dreiging’ die met het begrip crisis verbonden is, is dat sinds 1990 de stikstofuitstoot in Nederland in alle sectoren (ook de agrarische) met ruim 70% is afgenomen.[3] Interessant is ook dat de stikstof een hoog crisisgehalte heeft omdat politiek besloten is dat de oplossing gezocht moet worden in zogenaamd bronbeleid in plaats van effectbeleid, d.w.z. dat maatregelen in het bedreigde natuurgebied, zoals de inzet van beweiding door schapen op de heide, niet voldoende zijn.
Uri Rosenthal en Paul ‘t Hart zijn daarmee vertegenwoordigers van wat ik de subjectiviteits-realisten noem, de brede stroming van bestuurskundige wetenschappers die niet geloven dat er een objectieve maatstaf is waarmee je kunt vaststellen of een gebeurtenis een crisis is.
De objectiviteitsidealisten zoals ik zelf streven naar kwantificering van onveiligheid en proportionaliteit van de reactie erop. Een objectiviteitsidealist zal altijd proberen het crisisgehalte van een gebeurtenis te bepalen door de meetbare effecten te vergelijken met die van andere gebeurtenissen.
Interessant is dat het subjectiviteitsrealisme zo dominant is dat er bij veel beleidsmakers en zelfs wetenschappers geen twijfel meer lijkt dat het aantal en de omvang van crises ook objectief zullen toenemen. Enige onderbouwing hiervoor ontbreekt in de objectiviteitsidealistische literatuur die consequent erop wijst dat de samenleving wereldwijd veiliger wordt als het gaat om objectieve kentallen als verwachte gezonde levensjaren, aantal mensen dat bij een ramp omkomt e.d.. [4] Tot 2020 was die vooruitgang min of meer gelijkmatig continue zelfs tijdens de financiële crisis van 2008 – 2011.
De coronacrisis als voorbeeld van een nieuwe perceptie van een oud risico
Wie kijkt naar bijvoorbeeld de omgang met de coronacrisis ziet tekenen dat de subjectiviteitsrealisten gelijk hebben: de absolute omvang van de coronadreiging was zeker niet meer dan die van de Hongkong-griep uit de jaren vijftig van de vorige eeuw.
De coronacrisismaatregelen waren echter evident veel zwaarder dan indertijd toen er maatschappelijke acceptatie was van overvolle ziekenhuizen en het leven overigens gewoon doorging. Objectiviteitsidealisten die dit punt wilden maken, waren niet welkom in media en het politieke debat.
Een verklaring hiervoor wordt wel gevonden in de moderne Westerse burger die, zo wordt gesteld, pech niet meer accepteert en de overheid primair verantwoordelijk houdt voor het voorkomen van pech. Die overheid zelf gaat daar op veiligheidsgebied gretig in mee omdat dit een van de weinige terreinen is waar, zonder dat het veel geld kost, de illusie van daadkracht geschapen kan worden door beloftes op absolute veiligheid in een toch vanzelf steeds veiliger wordende wereld. Willem Trommel noemde dit de ‘gulzige overheid’ op veiligheidsgebied.
Een belangrijke kanttekening hierbij is dat deze ‘pech-mag-niet-bestaan’-cultuur gedragen wordt door de elite die media, ambtenarij, politiek en bestuur vormen. Onderzoek laat structureel zien dat de gewone Nederlander veel meer pech accepteert dan de elite denkt. [5]
De lange lijn in crisisontwikkeling lijkt dus duidelijk. Het is er een waarbij we in een steeds veiliger samenleving steeds sneller een bedreigende gebeurtenis als crisis beschouwen. En lijkt ook geen reden om te veronderstellen dat dit de aankomende jaren verandert.
Daarmee is het antwoord op de vraag of we nu een unieke crisisperiode in de geschiedenis meemaken wat mij betreft duidelijk: nee, er is objectief niets bijzonders in deze tijd. Zoals Par Serge Halimi het formuleerde: ‘Attribuer toutes les difficultés du moment a un motif unique était déjà une pratique de la Rome antique’. [6]
Ontwikkeling crisisbeheersing
De perceptie dat er een crisis is, leidt in de praktijk meteen tot de risico-regelreflex: de neiging van politiek en bestuur om direct maatregelen te nemen zonder goed na te denken over de kosten en baten. Meestal blijkt dan ook achteraf dat die snel genomen maatregelen niet de goede zijn op de langere termijn.
Juist omdat overheid voor de crises gulzig heeft beloofd dat de wereld absoluut veilig is, moet zodra een crisis zich toch onverhoopt aandient ‘alles uit de kast worden gehaald’ zonder op de kosten te letten. Een argument voor die crisisoverreactie is de zogenaamde ‘rule of rescue’ die voorstanders definiëren als ‘an ethical imperative to save individual lives even when money might be more efficiently spent to prevent deaths in the larger population’. [7] Dus, beter vandaag één individu met een gezicht gered dan tien naamloze statische doden de aankomende jaren. Evident heeft de objectiviteitsidealist niets met deze vorm van redeneren.
Een bekende nationaal en internationaal zichtbare lijn in de ontwikkeling van crisisbeheersing is dat:
- Crises leiden tot een beleidsmatige centralisatiereflex die zichtbaar is op twee gebieden. In de eerste plaats worden nieuwe noodbevoegdheden bedacht die per definitie aan de reguliere check-and-balances van het openbaar bestuur en de (democratische) rechten van de samenleving voorbijgaan. In de tweede plaats worden centrale coördinerende organisatiestructuren ingericht.
- Als na enige tijd er weer ruimte is voor een bredere afweging dan wordt die centralisatiereflex in het algemeen on hold gezet en regelmatig zelfs weer teruggedraaid.
- Overigens blijkt bij elke werkelijke crisis dan weer dat nationale sturing beperkt behulpzaam is vanwege de grote afstand van centrale beslissers tot de uitvoering. In het algemeen leidt dit al tijdens de crisis tot feitelijke decentralisatie van de crisisbeheersing. [8]
Als illustratie: de omgang met de terrorismecrisis van het begin van de eenentwintigste eeuw
In Nederland is de genoemde lijn in de ontwikkeling van crisesbeheersing zichtbaar rondom de terrorismecrisis die vooral aan het begin van de eenentwintigste eeuw als nationale crisis werd ervaren. Op het gebied van terrorismebestrijding zijn de nationale bevoegdheden na de terroristische aanslagen van 9-11, Theo van Gogh en Pim Fortuyn sterk toegenomen ten koste van de lokale bevoegdheden door bijvoorbeeld aanpassing van artikel 16 Politiewet in 2006 (Stb. 2006 560) die de minister van Justitie en Veiligheid de betrokken burgemeesters laat overrulen ‘met het oog op zwaarwegende belangen van de samenleving’ (lid 2).
Een wetsvoorstel uit 2005 om de minister van Justitie en Veiligheid in het geval van terrorisme ook een wettelijk noodbevoegdheid te geven alle andere ministers te overrulen is uiteindelijk in 2012 na o.a. kritisch advies van de Raad van State, ingetrokken (Stct. 2012 22476). De nieuwe wettelijke bevoegdheden zijn nog niet ingezet en nieuwe centrale sturingsstructuren zoals de NSGBO van de politie hebben nog geen positieve evaluaties gehad. In de praktijk van bijvoorbeeld de poging tot het gijzelen van het NOS-journaal door Tarik Z in 2015 en de tramaanslag in Utrecht in 2019 vond de crisisbesluitvorming geheel decentraal plaats.
Internationale crises leiden ook tot dezelfde centralisatiereflex op internationaal niveau. Er ontstaan initiatieven om noodbevoegdheden op bijvoorbeeld EU-niveau te beleggen en nieuwe coördinerende internationale structuren. Voor terrorisme is dat bijvoorbeeld sinds 2016 het Europees Centrum voor terrorismebestrijding. Overigens is de doorzettingsmacht van die nieuwe internationale structuren meestal gering want zodra de acute crisisfase over is, wil geen land zijn eigen bevoegdheden overdragen.
In Nederland heeft de gepercipieerde dreiging van een aanslag met het pokkenvirus in 2003 geleid tot nieuwe noodbevoegdheden van de minister van VWS in het van oudsher decentrale infectieziektebestrijdingsstelsel. Tijdens de Mexicaanse griep zijn deze bevoegdheden wel formeel geactiveerd door aanwijzing van H1N1 als A-ziekte maar niet daadwerkelijk ingezet. Een van de redenen was de terughoudendheid om als rijksoverheid ook de kosten voor de uitvoering van noodbeslissingen te moeten dragen. Een andere reden dat er op ministerieel niveau ook aarzeling bestond om grondrechten op te geven waaronder ook het recht op onderwijs. [9]
Opvallend is, ook internationaal, dat tijdens de Covid-19 crisis wel ruimhartig gebruik is gemaakt van de bestaande en acuut nieuw ingevoerde noodbevoegdheden. De Covid-19 crisis is in dit opzicht een trendbreuk. Van terughoudendheid om kosten te maken of in grondrechten te treden, lijkt het afgelopen jaar geen sprake. De wooncrisis en de stokstofcrisis geven nu eenzelfde beeld: bij ministers lijkt er geen terughoudendheid om een beroep te willen doen op nationale crisisbevoegdheden.
De genoemde crises lijken echter geen trendbreuk als het gaat om de problematische effectiviteit van landelijke sturing op de decentrale uitvoering. In alle gevallen kan het Rijk wel ‘roepen’ maar is de afstand tussen Den Haag en de lokale/regionale samenleving toch zo groot dat het effect beperkt is. Mijn antwoord op de tweede vraag is daarmee dat inderdaad het Rijk meer roept dan doet in tijden van gepercipieerde crises.
De betekenis van het voorgaande voor het decentraal bestuur
Voor het lokaal bestuur is mijn stelling gezien het voorgaande dat deze tijd eigenlijk hetzelfde is als die van de afgelopen decennia: een terecht steeds mondiger samenleving verwacht van haar democratisch gekozen decentrale bestuur rationele beslissingen.
Het lokaal bestuur moet daarbij voorkomen dat ze in dezelfde valkuil trapt als het Rijk. Ook het decentraal bestuur kan niets doen zonder de samenleving. ‘Participatie’ lijkt als term momenteel minder modieus maar voor alle taken van het decentraal bestuur is medewerking van de samenleving noodzakelijk. Crisisomstandigheden zijn daarop geen uitzondering. In alle gevallen moet het lokaal bestuur meer dan nu expliciet met de samenleving spreken over ‘wie wat doet’.
Decentraal bestuurders moeten zichzelf en hun organisatie beter op die noodzakelijke samenwerking met de samenleving voorbereiden dan nu veelal het geval is. Er is daarbij geen essentieel verschil tussen het werk van alledag en de beheersing van (gepercipieerde) crises. Het meest ingewikkeld is het voor het openbaar bestuur om als de samenleving gevraagd wordt zich in te zetten dan ook te vertrouwen op die samenleving. Bij dat vertrouwen hoort de acceptatie dat het niet altijd goed zal gaan. Pech bestaat echt. Die acceptatie is voor de samenleving niet het probleem, maar wel voor de overheid.
Het handen en voeten geven aan deze participatieopgave vraagt om het beter organiseren van bestuurlijke reflectie en het scholen en trainen van ambtenaren. Te veel nog is het functioneren van het decentraal bestuur afhankelijk van toevallige kwaliteiten en eerder opgedane ervaring van bestuurders en ambtenaren.
A&O fonds Gemeenten kan hierbij een rol van betekenis spelen door de aankomende jaren bewust in te zetten op pilots waarin de samenwerking tussen gemeenten en de samenleving centraal staat. Het gaat dan niet om meer professionalisering maar om het aanleren van regievoering en de kunst van het loslaten.
Prof. Dr. Ira Helsloot is hoogleraar besturen van veiligheid aan de Radboud Universiteit Nijmegen en voorzitter van de stichting Crisislab. Deze beschouwing schreef hij ter gelegenheid van het Bestuurdersdiner georganiseerd door de A&O fondsen Gemeenten, Provincie, Waterschappen en Rijk op 7 september 2022 in Utrecht.
[1] Zie bijvoorbeeld Enrico Quarantelli (ed.), What is a Disaster? A Dozen Perspectives on the Question, 1998.
[2] Paul ‘t Hart, Symbols, Rituals and Power: The Lost Dimensions of Crisis Management, Journal of Crisis and Contingencies Management 1, no. 1 (1993): 36-50.3
[3] www.cbs.nl/nl-nl/dossier/dossier-stikstof/stikstofemissies-naar-lucht.
[4] Zie bijvoorbeeld S. Pinker, Enlightenment Now: The Case for Reason, Science, Humanism, and Progress, 2019.
[5] Ira Helsloot, Hoezo zijn (on)veiligheidsbeslissingen lastig te verantwoorden?, Bestuurskunde 27, no. 1 (2019): 21-31.
[6] P.S. Halimi, Ardoise magique, Le Monde diplomatique, no. 821, augustus 2022, p. 1.
[7] McKie, John & Jeff Richardson, The Rule of Rescue, Social Science & Medicine 56, no. 12, (2003): 2407-2419.
[8] Zie bijvoorbeeld U. Rosenthal, A. Boin & L.K. Comfort, Managing Crises. Threats, Dilemmas, Opportunities, 2001.
[9] Berenschot, Evaluatie Aanpak Nieuwe Influenza A (H1N1), 2011.
